Разговоры с Алексеем Кудриным — стабилизационный фонд

Этот пост побил все рекорды моего блога: он готовился аж с июня. Как-то давно меня пригласили выступить на мероприятии, организованным Комитетом гражданских инициатив Алексея Кудрина. Я выступил два раза, а потом познакомился с людьми, которые там работают и предложил записать с г-ном Кудриным такое же видео, как я когда-то делал с Анатолием Чубайсом.

Мы встретились и поговорили. Уже во время разговора стало понятно, что в отличии от темы про развал СССР тут я вообще ничего не понимаю и не способен поддержать разговор. Позадавав нелепых вопросов я поговорил с пожимающим плечами Кудриным о каких-то, видимо, совершенно базовых вещах. Но именно о них обычно все спрашивают, вот я и говорил. После беседы было ужасно неудобно :)

Но, как мне показалось, удалось получить простые ответы на довольно частые вопросы. Потом я сел писать пост и вот тут начался ад — это оказалось совершенно невозможным без нескольких лет обучения. Кое-как отобрал людей, которые, как мне показалось, что-то понимают в теме, попросил их написать для меня статью, потом показывал другим то, что написали первые, вобщем до состояние, чтобы я вам мог это показать это шло два месяца. Но я для себя процессы понял. Это, как обычно, не истина в последней инстанции, просто взгляд Алексея Кудрина (в видео) и вот мой в посте.

Чем занимается министерство финансов? Бюджетом. Отбивается от всех министерств, просящих дополнительные деньги. Борется за дополнительные поступления в бюджет. Ну и опционально – за стабильность и устойчивость финансов страны.

История появления стабилизационного фонда или «история одной большой удачи»

Как Российская Федерация пережила 1991-1998 года вспоминать здесь не будем. Сложно объяснить чудо: без каких-либо цивилизованных институтов управления экономикой мы барахтались семь лет.

В 1998 году наступил переломный момент и мы, наконец-то, получили по голове. В сложной ситуации был назначен премьер Евгений Примаков. Подтянулись адекватные люди к управлению государством (даже скорее, избавились от самых неадекватных). Именно в 1998 году было создано Федеральное Казначейство в его нынешнем виде. Примерно в это же время создаются основы нынешнего механизма обложения пошлинами экспорта энергоносителей: нефти и газа. В общем, начали наводить элементарный порядок.

В 1999 году экономика, благодаря девальвации рубля и разумным действиям правительства пошла вверх.

В самом начале двухтысячных положение дел было достаточно сложным. Мы встречали новое тысячелетие с огромным внешним долгом (порядка 160 млрд долл, что на тот момент составляло более 80% ВВП).

Потом, как мы все знаем, попёрло :). Цены на нефть стали расти и бюджеты последующих лет стали профицитными. То есть доходы превышали расходы.

Что делает рачительный хозяин, если у него много долгов и появились лишние деньги? Правильно, он начинает гасить долги. К 2004 году практически все долги были погашены. Интересный момент: некоторые кредиторы с большим трудом соглашались взять деньги обратно, минфину пришлось попотеть, вручая деньги досрочно.

Что делает рачительный хозяин, когда все долги раздал? Правильно, он начинает откладывать на чёрный день. В 2003-2005 годах справедливо казалось, что такие высокие цены на сырье – не навсегда, поэтому вместо увеличения расходов бюджета было принято решение складывать деньги в «кубышку» в виде Стабилизационного фонда. В этот фонд поступали все сверхдоходы от торговли углеводородами. Сверхдоходами, грубо говоря, считались все поступления от продажи нефти по ценам выше тех, которые позволяли федеральному бюджету быть сбалансированным. То есть почти весь незапланированный профицит отправляли туда.

Была ли альтернатива созданию Стабфонда? Здесь остановимся подробнее. Какие проблемы были наиболее острыми в 2002-2003 годах? Нищенская пенсия, низкие доходы бюджетников и военных, недофинансирование инфраструктуры, высокие налоги – это проблемы тех лет, которые во многом не потеряли актуальность и по сей день. Решились бы они вливанием миллиардов долларов сверхдоходов в экономику? Вряд ли. Почему?

Давайте смоделируем ситуацию. Правительство решило не создавать Стабфонд, а направить все дополнительные доходы на повышение пенсий, зарплат бюджетникам и строительство инфраструктуры. (Опустим то, что такая ситуация в принципе крайне сложна из-за особенностей бюджетного процесса и методики расчёта «сверхдоходов»).

Чтобы финансировать эти мероприятия правительство должно продавать все доллары, поступающие в уплату вывозных пошлин на нефть. Курс рубля растёт, то есть надо платить меньше рублей за доллар. Импорт становится дешевле, доступнее. Получившие бóльшие деньги бюджетники и пенсионеры тратят их внутри страны в основном на собственное потребление, тратя пропорционально больше денег на иностранные товары. Российская продукция в этой ситуации теряет конкурентоспособность как на внутреннем (иностранные товары зачастую лучше, а теперь и дешевле!), так и на внешнем рынке (так как отечественная продукция при неизменной стоимости в рублях становится дороже в долларах).

Такая ситуация приводит к падению производственной активности внутри страны: становится намного выгоднее импортировать, чем производить. Это в свою очередь приводит к упадку промышленности, снижению спроса на инженеров, высококвалифицированных рабочих и т.д.

А главный риск – резко возрастает зависимость страны от конъюнктуры внешних сырьевых рынков: при падении нефтегазовых доходов у государства быстро закончатся средства на поддержание высокого уровня доходов бюджетников и пенсионеров, подорожает импорт.

А внутреннее производство, меж тем, будет ослаблено и не будет готово удовлетворять потребительский спрос, не генерирует достаточного количества налогов, не сможет занять всех безработных. Для сохранения политической стабильности в такой ситуации правительство будет вынуждено либо прибегать к внешним заимствованиям, что непременно скажется на будущих бюджетах (в узком смысле) и будущих поколениях граждан (в широком смысле), либо пойти на резкую девальвацию, которая практически сведёт на нет все повышения зарплат и пенсий.

Резкое увеличение затрат на инфраструктуру также не сулит ничего хорошего. Большое строительство подразумевает наличие большого количества техники, материалов и рабочих рук. Количество экскаваторов, асфальта и сварщиков, увы, не растёт пропорционально количеству денег, которые заказчик готов потратить на строительство, если речь идёт о масштабах страны. (А что ещё более опасно – затем не уменьшается пропорционально количеству этих денег!)

Следовательно, в рыночной экономике будет расти стоимость необходимых компонентов, а с нашими особенностями – ещё заметнее вырастет коррупционная составляющая. Т.е. если есть один экскаватор, а у заказчика денег на три, то заказчик заплатит за два, а стоимость ещё одного попилят на двоих. Мало этого, для распила есть соблазн выдумывать всякие ненужные «мегапроекты» (ой, погодите-ка...)

Таким образом, выходит, что особенных альтернатив созданию Стабилизационного фонда не было. Это позволило убрать излишнее долларовое предложение из экономики, не беспокоить почём зря обменный курс рубля, не губить несырьевых экспортёров и производителей, не стимулировать коррупцию на господрядах. При этом ради справедливости надо отметить, что вышеозначенные проблемы не игнорировались: в 2004 году значительно выросли пенсии и зарплаты бюджетников (Путин переизбрался с рекордным рейтингом!); с того же года снижен НДС (до 18%), пошли какие-то существенные деньги в «оборонку». А у бюджета, тем временем, появился запас на поддержание социальных трат.

Но везение было не детским! :) Стабилизационный Фонд наполнялся очень быстро. Решили, что стабфонда в 7% от ВВП страны нам достаточно, т.к. все расходы федерального бюджета это где-то 18-22% ВВП. То есть семи процентов от ВВП хватит чтобы продержаться при падающей экономике 2-3 года. За 2-3 года принимаются новые бюджеты с сокращенными (в т.ч. социальными) расходами (или проходит плавное наращивание внешнего долга), таким образом стабфонд выполняет свою миссию стабилизации или обеспечения мягкой посадки, в крайнем случае.

В общем, было принято решение Стабилизационный фонд поделить на 2 фонда: Резервный, в котором собирались бы средства в размере не большем 7% ВВП с учётом ежегодного роста ВВП; и Фонд Национального Благосостояния (ФНБ), в котором собирались бы все остальные сверходоходы, не поместившиеся в Резервный фонд. Таким образом при благоприятной ситуации первым делом наполняем резервный фонд, а далее все деньги в ФНБ. (Кстати, на сегодня Резервный фонд составляет 4,3% от ВВП.)

Следует заметить, что политика управления этими фондами разная. Резервный управляется очень консервативно: там только валюта или самые ликвидные обязательства самых развитых стран. ФНБ же предполагает более либеральное управление средствами: помимо всех инструментов резервного фонда там разрешено инвестировать в том числе и в инфраструктурные проекты внутри страны (те же платные дороги, электростанции, сети и т.д.).

Таким образом, на сегодняшний день мы видим, что у нас есть два фонда, в которых аккумулированы сверхдоходы. Один – строго на черный день. Вкладывать деньги резервного фонда можно только в свехликвидные активы, позволяющие мгновенно превращать их в живые деньги. Когда придёт время использовать РезФонд деньги должны быть всегда под рукой. Резервынй фонд можно сравнить с огнетушителем: он должен быть всегда красным :), доступным и готов к использованию. Таким образом раздавать деньги из него никак нельзя: только на черный день, только для поддержки трат федерального бюджета. Например, если вдруг в ФедБюджете не будет денег на зарплату пожарным, врачам, учителям или трансферт пенсионному фонду, то такие деньги найдутся как раз в Резервном Фонде.

Что нам делать с ФНБ? (или история одной сицилийской семьи)

Фонд Национального Благосостояния задумывался как фонд,  который будет в дальнейшем помогать всему населению России жить хорошо, несмотря на внешнюю коньюктуру. Для тушения пожаров есть Резервный Фонд.

ФНБ должен решать крупные стратегические задачи страны. Самая большая из них — демографическая. Она заключается в старении населения и уменьшении количества людей в трудоспособном возрасте. Демография имеет свои волны. Однажды наступит момент, когда соотношение пенсионеров и работающих станет критическим. В СССР 80-х оно было примерно 1 к 4. По прогнозам, к 2020 году это соотношение приблизится к 1 к 2. В тот момент, когда наступает «демографическая яма» нужны дополнительные ресурсы. К этому моменту их нужно накопить. На период накопления эти ресурсы можно инвестировать. Срок таких инвестиций может быть 10-15 лет. Это и есть длинные деньги.

Вариант раздачи ФНБ пенсионерам и бюджетникам обсуждать не хочется, но коли есть у кого-то сомнения, надо пояснить. Такая раздача будет во-первых несправедливой, т.к. ФНБ это Фонд Национального Благосостояния, то есть принадлежит всему населению: от младенцев до стариков. Он принадлежит в равной степени и Путину и Собянину и Кацу и бабушке, сидящей на лавочке. Раздать какой-то одной социальной группе значит украсть у других.

Во-вторых, такая раздача ничего хорошего экономике России не даст. Получившие деньги с неба потратят их в большой степени на личное потребление (еда, ЖКХ, транспорт, улучшение жилищных условий). Такое «вливание» в экономику будет сродни возлиянию алкоголя: сначала будет весело, а потом будет похмелье. И никто (кроме торговца спиртным) не заработает (а он делиться со всеми будет только в малой степени – налогами). В общем, даже если человек сделает ремонт, купит новый автомобиль или приобретёт жильё, он скорее всего не создаст устойчивых источников повышения благосостояния для всего народа (нации).

Хватит о грустном. Как поступить правильно? Если Фонд Национального Благосостояния должен служить интересам всех граждан, то он может служить этому лишь одним образом – способствовать развитию (росту) экономики нашего государства. Ведь никто не будет спорить, что людям вцелом в государствах с более развитой экономикой живётся лучше, чем в государствах с менее развитой экономикой. Сложно не согласиться.

Для иллюстрации можно привести пример, когда какой-нибудь большой семье (где есть стар и млад, см. к/ф «Крёстный отец») вдруг повезло, и ей достались несколько квартир в разных городах мира: в Лондоне, Нью-Йорке, Париже, Франкфурте, Москве, Токио (почему в разных городах: Диверсификация рисков – разные валюты, но больше всего квартир, конечно в Москве).

Так вот, раздача средств ФНБ в этой ситуации напоминала бы продажу квартир и трату этих денег на нужды семьи. Да, можно обеспечить сытую старость старикам, можно купить самые лучшие игрушки детям, можно напокупать себе новых мерседесов и кушать в лучших ресторанах. Денег хватит на всё, но не надолго: внуки, скорее всего, будут уже бедными.

Никто не будет спорить, что в описанной ситуации разумная семья будет вести себя иначе. Конечно, квартиры продавать не надо, надо квартиры сдавать и получать стабильный доход. Небольшого стабильного дохода семье должно хватать для обеспечения нормального быта пенсионеров, нормальную медицинскую страховку для всех, на образование и облегчение быта (микроволновка, посудомоечная машина и т.д.). Может быть, разумно было бы вкладывать деньги в покупку новых квартир под сдачу или класть на депозит в банке.

Так вот, надо помнить, если кто-то предлагает раздать средства ФНБ пенсионерам/бюджетникам/военным или кому бы то ни было, знайте – перед вами враг вашей семьи или, в лучшем случае, популист, который врёт и просто хочет, чтобы его больше любили.

Предмета спора в сохранности средств ФНБ, как мы видим, быть не должно. Предмет спора может быть в следующем. В чём хранить средства ФНБ и на что тратить полученные доходы от управления ФНБ (кстати, сейчас и до 2016 года всё идёт в бюджет)? Это большой вопрос, который занимает умы экономистов, но обсуждать его лучше в отдельном посте и отдельной беседе.

Ну и в завершение – самый интересный вопрос. Причём тут гражданская активность и гражданское общество в России? Гражданское общество просто следит за порядком в государстве. Разумно подходит к выбору модели управления государством, следит, чтобы невиновных не сажали в тюрьму, а виновных, наоборот, сажали. Гражданское общество, выдвигая своих активистов, анализирует не ворует ли кто на строительстве ненужных дорог или сверхдорогих автомобилей. Гражданское общество следит, чтобы право собственности было защищено законом, чтобы закон был един для всех, чтобы соблюдались процедуры в отношении всех и каждого.

И чем лучше работают механизмы гражданского общества, тем эффективнее работа экономики. Тем спокойнее чувствует себя инвестор, тем больше занят он работой (созданием добавочной стоимости), а не «решением проблем».